Amparo federal de salud: medida cautelar por incumplimiento en cobertura de prestaciones de discapacidad en Argentina
Cuando el amparo de salud ordena lo que la ley no asegura
Análisis de la medida cautelar federal de Córdoba contra INCLUIR SALUD y PAMI por atrasos en pagos a prestadores de la Ley 24.901
Hechos y antecedentes
El 18 de mayo de 2026, el Juzgado Federal de Córdoba 3 (causa 10474/2026, carátula: "A., A. del C. c/ INCLUIR SALUD Y OTRO s/AMPARO LEY 16.986") dictó sentencia concediendo medida cautelar en amparo colectivo promovido por titulares de pensiones no contributivas con certificado único de discapacidad.
La acción se sustancia contra INCLUIR SALUD (Ministerio de Salud de la Nación) e INSSJP-PAMI por atrasos en los pagos de prestaciones previstas en la Ley de Prestaciones Básicas de Atención Integral a Favor de las Personas con Discapacidad (Ley 24.901). Mediante oficios librados por el tribunal a distintas instituciones prestadoras (Asociación Apadim Córdoba, Clínica Villa Bustos, Centro de Vida Alegría, Centro de Día y Educativo Terapéutico "Mi Lugar", Pequeño Cottolengo Don Orione), se acreditaron atrasos significativos en el pago de prestaciones de habilitación y rehabilitación integral.
Las demandadas reconocieron en sus contestaciones la existencia de demoras en los pagos, atribuidas a "un proceso de reordenamiento estructural del área orientado a corregir desvíos acumulados" y a la incorporación de "estándares de gestión propios de la Administración Pública Nacional centralizada".
Marco normativo y jurisprudencial. Derechos fundamentales de aplicación
El tribunal fundamentó su decisión en múltiples instrumentos normativos de jerarquía constitucional:
- Artículo 12, punto 2.d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que reconoce el derecho a la salud física y mental;
- Artículos 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica);
- Artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos;
- Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 27.044, 2014), con jerarquía constitucional;
- Convención de los Derechos del Niño (Ley 23.849);
- Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.
Emergencia legislativa en discapacidad
La decisión debe contextualizarse en la sanción de la Ley 27.793 de Emergencia Nacional en Materia de Discapacidad (4 de septiembre de 2025), que:
- Declara la emergencia nacional en discapacidad hasta el 31 de diciembre de 2026 (prorrogable un año adicional);
- Encomienda al Poder Ejecutivo Nacional adoptar medidas de protección y promoción de derechos de personas con discapacidad, incluyendo el financiamiento de pensiones no contributivas y apoyo a prestadores de la Ley 24.901;
- Establece que sus disposiciones son de orden público.
Esta ley fue objeto de observación integral mediante Decreto 534/25 del Poder Ejecutivo Nacional, cuyo fundamento central fue la necesidad de "viabilidad financiera, responsabilidad institucional y sustentabilidad en el tiempo". Posteriormente, el Congreso Nacional destituyó la observación (4 de septiembre de 2025), sancionando la ley. El Ejecutivo la promulgó mediante Decreto 681/2025, pero suspendió su ejecución bajo el artículo 5º de la Ley 24.629 hasta que "el Congreso determine las fuentes de su financiamiento".
Antecedentemente, el Juzgado Federal de Primera Instancia de Campana (FSM Nº 44035/2025, sentencia del 12 de diciembre de 2025) declaró la invalidez del artículo 2º del Decreto 681/25 y ordenó la aplicación inmediata de la Ley 27.793, fijando plazo para su reglamentación. El Decreto 84/2026 cumplió con la reglamentación, aunque sus disposiciones fueron cuestionadas en el marco de la ejecución de sentencia.
Doctrina sobre medidas cautelares
El tribunal retomó la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en relación con los requisitos de procedencia de medidas cautelares. Según jurisprudencia CSJN (Fallos 314:711), este tipo de medidas no requiere un conocimiento exhaustivo de la materia controvertida en el proceso principal, sino un análisis de la "mera probabilidad" acerca de la existencia del derecho discutido.
Adicionalmente, citó al tribunal la afirmación de CSJN (Fallos 334:1691) respecto de que el examen de medidas cautelares lleva implícita una evaluación de: (a) la amenaza inminente de daños definitivos, y (b) el peligro de permanencia en la situación actual, a fin de habilitar una resolución que concilie intereses según el grado de verosimilitud y el derecho constitucional de defensa del demandado.
Análisis de los requisitos de procedencia
1. Verosimilitud del derecho
El tribunal encontró fundamento en la información obrante en los oficios librados a instituciones prestadoras. Prima facie, quedó acreditado que INCLUIR SALUD e INSSJP-PAMI incurren en atrasos en los pagos de cobertura de prestaciones dispuestas en la Ley 24.901.
El tribunal enfatizó que esta realidad se circunscribe en un contexto normativo y social donde se registran "numerosos intentos por parte de la autoridad estatal de evadir o dilatar el cumplimiento de su obligación de observar y garantizar los estándares constitucionales e internacionales de protección integral de los grupos más vulnerables".
La verosimilitud se fortaleció por la naturaleza del colectivo involucrado: personas en situación de múltiple vulnerabilidad por su condición de niños, adultos mayores, personas con discapacidad y de escasos recursos para la subsistencia.
2. Peligro en la demora
El tribunal identificó dos dimensiones del peligro en la demora:
a) Afectación al desarrollo integral de las personas con discapacidad
El tribunal analizó que la falta de cobertura o la interrupción de un tratamiento genera "retrocesos en el grado de desarrollo alcanzado mediante la intervención terapéutica". Citó el informe del Centro Educativo Mi Lugar, que señaló que "la interrupción de la periodicidad constituye un agravante sustancial que pone seriamente en riesgo la continuidad de las prestaciones con la normalidad que requiere una población altamente vulnerable".
Este análisis reconoce que las prestaciones de discapacidad poseen una característica acumulativa: su discontinuidad no genera una simple interrupción temporal, sino un retroceso que requiere esfuerzo adicional en la reinserción posterior. El tribunal interpretó que tales prestaciones no son fungibles en el sentido de que pueden reanudarse sin daño una vez normalizado el pago.
b) Riesgo para la continuidad de los prestadores
El tribunal observó que la continuidad de los servicios prestadores mismos peligra. Citó el informe del Pequeño Cottolengo Don Orione, que documentó: (i) acumulación de $41.556.675,86 en pagos de intereses al ARCA por aportes y contribuciones a la Seguridad Social impagos (año 2026), sumados a $14.429.407 de intereses pagados durante 2025; (ii) imposibilidad de pago a proveedores y reclamos de personal por incapacidad de afrontar obligaciones; (iii) discontinuación de entrega de medicamentos en febrero, marzo y abril de 2026.
El tribunal subrayó que estos servicios fueron declarados de interés público nacional por su contribución a garantizar las disposiciones de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley 27.793, art. 12). La desaparición de instituciones prestadoras no implica la reapertura de un servicio, sino la disolución de una red de atención cuya reconstrucción requeriría tiempo y recursos significativos.
3. Peligro de irreparabilidad
El tribunal encontró que el peligro en la demora resulta de la "naturaleza misma de los derechos en juego". El cese en los pagos pone en riesgo la continuidad de tratamientos indispensables, lo que repercute disvalosamente en el desarrollo integral de las personas con discapacidad.
Aunque el tribunal aclaró que no adelantaba "criterio sobre el fondo de la cuestión planteada", reconoció "la posibilidad razonable de que el derecho exista, por cuanto la demora por parte de las demandadas en el pago a los prestadores, y la permanencia de esta situación, sería susceptible de generar interrupciones en los tratamientos y la cobertura de las prestaciones, con riesgo a la salud del colectivo involucrado".
Resolución y alcances de la medida cautelar
El tribunal ordenó a INCLUIR SALUD (Ministerio de Salud de la Nación) e INSSJP-PAMI que, en el término de setenta y dos horas de notificados:
- Procedan a normalizar de manera efectiva la cadena de pagos de prestaciones previstas en la Ley 24.901;
- Que tal normalización beneficie a titulares de Pensiones no Contributivas con Certificado Único de Discapacidad;
- Eviten dilaciones, suspensiones e interrupciones;
- Arbitren todas las medidas necesarias para el cumplimiento de lo establecido.
Duración y alcances temporales
La medida fue dictada "por el término de seis (6) meses, o hasta tanto recaiga sentencia firme, lo que ocurra con anterioridad" (Acuerdo 155/2011, Cámara Federal de Apelaciones), bajo apercibimiento judicial.
Requisitos de garantía
El tribunal condicionó la procedencia de la medida al "previo ofrecimiento y ratificación de fianza por parte de tres (3) letrados inscritos en la matrícula federal".
Consideraciones finales
La decisión del Juzgado Federal de Córdoba 3 refleja una aplicación rigurosa del estándar de verosimilitud, peligro en la demora e irreparabilidad del daño en el contexto de derechos fundamentales de poblaciones vulnerables. Si bien el tribunal explícitamente se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo de la cuestión —particularmente, sobre las tensiones entre obligaciones de gasto social y restricciones fiscales—, reconoció que tales tensiones no pueden resolverse a costa de la continuidad de prestaciones de salud a personas con múltiple vulnerabilidad.
La medida representa un mecanismo de urgencia que redistribuye el peso de la prueba: mientras se resuelve el fondo del amparo, corresponde al Estado demostrar que existe un régimen compatible con la continuidad de prestaciones esenciales. La decisión abre, sin resolverla, la cuestión más amplia sobre la sostenibilidad institucional de un sistema en el cual prestadores de servicios de discapacidad deben recurrir reiteradamente a medidas cautelares para asegurar el cumplimiento de obligaciones de cobertura.